Pesquisas mostram que grande parte da população não conhece os dados e os princípios elementares sobre o Sistema de Previdência no nosso país. Infelizmente, a ignorância de pelo menos metade dos parlamentares federais sobre o projeto da Reforma da Previdência é assustadora, o que torna o debate ainda mais complicado.

Muito do que se fala sobre este assunto não passa de mero palpite, onde as ideias são, muitas vezes, desconectadas da realidade, ou apenas jargões utilizados como retórica política contra a Reforma.

O objetivo deste artigo é apresentar de forma simples quais os argumentos, devidamente fundamentados, que sustentam minha convicção de que a Reforma da Previdência é um mal necessário.

Como o tema é controverso e como as discussões estão acaloradas, antes de avançar farei algumas preliminares: 1) meu objetivo é tão somente apresentar os principais dados que comprovam a necessidade da Reforma; 2) não pretendo defender pontos específicos da Reforma apresentada pelo governo por meio da Proposta de Emenda à Constituição – PEC 06/2019, mesmo porque acredito que ela precisa de alguns ajustes; 3) para que o artigo não fique demasiadamente longo, apesar dos temas serem importantes e precisarem ser mais bem explicados (talvez o faça em outro artigo), não tratarei das fraudes e corrupção nas concessões de benefícios, da má condução das políticas públicas de desoneração fiscal e do possível desvio de receitas previdenciárias.

Conhecer tudo isto é importante e deve servir como aprendizado do que não se deve fazer, mas infelizmente aconteceu e não creio que são argumentos que sustentem a defesa da não necessidade da Reforma da Previdência.

Partindo agora para o tema principal, é importante saber que a Previdência Social faz parte de um conjunto maior denominado Seguridade Social. A Constituição Federal de 1988 definiu que a Seguridade é uma rede de proteção composta de três partes: a Previdência, a Assistência Social e a Saúde.

Outro aspecto importante a saber é que a Previdência Social tem por fim assegurar, aos seus beneficiários, meios indispensáveis de manutenção por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependiam economicamente (Lei 8.212/91, Art. 3º).

Um dos princípios básicos da Previdência Social é a universalidade de participação que ocorre mediante contribuição. Que fique claro que, caso não haja contribuição, trata-se de benefício assistencial e não previdenciário.

Entender muito bem como se processa o custeio é de vital importância, pois para cada benefício que se reclama, tem que existir recursos para garantir o direito a recebe-los, não apenas no presente, mas também no futuro.

Aqui começa a primeira dúvida, que é a forma como se estrutura o custeio do Sistema.  Com relação a esta questão, precisamos analisar os dispositivos constitucionais, em conjunto com a Lei 8.212/91 e com a Lei Complementar – LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

O artigo 195 da CF de 1988 deixa claro que a sociedade é a responsável pelo custeio da Seguridade Social, que o fará de forma direta e indireta.

Dispõe, este artigo, que as contribuições sociais de fontes diretas, destinadas ao financiamento do Custeio da Previdência Social, vêm do empregado (na forma de descontos sobre o salário ou de seus ganhos); da empresa e da entidade a ela equiparada (incidência sobre a folha de salário, demais rendimentos do trabalho, e da receita, faturamento e do lucro); do trabalhador e  demais segurados da Previdência Social; da receita de concursos de prognósticos e dos importadores de bens ou serviços do exterior.

Quanto à fonte indireta de custeio, ela é proveniente dos recursos orçamentários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Outro ponto que merece atenção é o instituto da Desvinculação de Receitas da União – DRU. Sua origem vem do Fundo Social de Emergência (Emenda Constitucional – EC nº 01/1994). Depois de recorrentes prorrogações, no ano de 2000 é rebatizada como DRU (EC n.º 27/2000). Por meio da EC nº 93/2016 a DRU foi prorrogada até 2023. Basicamente, este instituto é um mecanismo que permite ao governo federal usar de forma desvinculada de órgão, fundo ou despesa, 30% (trinta por cento) da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, às contribuições de intervenção do domínio econômico e às taxas, já instituídas ou que vierem a ser criadas até o fim da prorrogação da EC n.º 63/2016.

A desvinculação de receitas tornou-se necessária para enfrentar o problema do elevado grau de comprometimento de receitas no orçamento geral da União. Tais vinculações implicam uma grande inflexibilidade na alocação de recursos públicos, que tem sido apontada como um sério problema de gestão governamental, já que prejudica tanto a execução das políticas públicas quanto o uso dos instrumentos de política fiscal.

Vale destacar que, apesar de todas as controvérsias levantadas, no ano de 2009 o Supremo Tribunal Federal -STF julgou constitucional a criação e a prorrogação da DRU.

Ainda com relação ao Custeio, o artigo 68 da LC 101/2000, em consonância com o artigo 250 da CF, criou um Fundo do Regime Geral de Previdência Social com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios deste Regime. Este artigo não menciona, de forma expressa, os impostos sobre lucro e faturamento, apesar de dispor que recursos provenientes do orçamento da União fazem parte do custeio.

Entender a forma de Custeio é importante, pois é justamente neste ponto que os detratores de uma possível Reforma da Previdência concentram seus argumentos de maior peso de convencimento. Apesar de existirem outros argumentos contra a Reforma (por exemplo: falhas de interpretação de dados econômicos, exagero nas previsões demográficas, desvio de recursos, política equivocada de desonerações fiscais, não cobrança adequada dos débitos, etc.), o que ouvimos mais rotineiramente é que os recursos próprios da Previdência (custeio direto) são desviados para o Tesouro Nacional e gastos com outras despesas orçamentárias.

Outro argumento é que a DRU é utilizada no desvio de recursos do orçamento da Seguridade Social para outros fins, e caso isto tudo não ocorresse, poderia haver um superávit nas contas da Previdência.

Ora, como já sabemos, às contribuições previstas no art. 195 da CF são destinadas a financiar a Seguridade Social como um todo (lembrem que a Previdência Social faz parte da Seguridade Social).

Assim sendo, o argumento do superávit nas contas da Previdência parece estar baseado em uma visão positivista com viés de benefício social a qualquer custo, esquecendo que a Previdência faz parte de um mundo real, maior do que ela mesma. O maior e melhor benefício para a população seria termos uma economia pujante, que garantisse emprego a todos os cidadãos que queiram trabalhar. Para que isto ocorra, não resta dúvida que as contas públicas devem estar bem definidas e organizadas. A Reforma ajudará neste ponto.

Neste sentido, com relação à ciranda dos números relacionada ao orçamento da Previdência, não podemos desconsiderar que atualmente as despesas com Previdência e com a Assistência Social já consomem 64% das receitas correntes líquidas do orçamento do Governo Federal [2]. Este número já coloca o país nas cordas de um ringue delicado que é a sua economia e suas finanças.

Com relação ao argumento rotineiro de que haveria superávit na Previdência caso não houvesse transferência de recursos por meio da DRU, parece-me que está bem claro que as despesas com determinadas funções sociais do governo não deixaram de ser atendidas em decorrência da existência da DRU, em especial, as despesas obrigatórias da seguridade social.

Do ponto de vista do orçamento da seguridade social, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuições sociais acaba redirecionada para esse orçamento. Portanto, com o crescimento das despesas da seguridade atualmente o Tesouro Nacional realiza aportes significativos, de forma que não se pode afirmar que a DRU implique perdas significativas para a seguridade social.

Outro ponto importante sobre o tema, é saber que existem variáveis absolutamente indispensáveis para o perfeito entendimento da situação da Previdência. Descreverei apenas algumas delas, que julgo as mais importantes:

1. Uma auditoria recente do Tribunal de Contas da União – TCU classificou como insustentável a trajetória de crescimento das despesas com a Previdência Social. Segundo o TCU, com as regras atuais, os gastos com os benefícios previdenciários chegarão a 20% do Produto Interno Bruto – PIB [3] em 2060. O que seria uma catástrofe para a economia de qualquer país.

2. A cobrança de todos os devedores da Previdência Social ajudaria, mas estaria longe de resolver o problema das contas previdenciárias. Isto porque, segundo a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, 12% desta dívida já estão sendo pagos parceladamente; cerca de 58% são de remota recuperação e os restantes 30%, que estão em cobrança, não resolveriam o problema da Previdência, mesmo em caso de cobrança imediata.

3. Segundo o IBGE, a expectativa de sobrevida [4] média do brasileiro para uma pessoa de 65 anos de idade está em torno de 19 anos (com previsão de chegar a 22 anos em 2060). O que significa dizer que ao se aposentar com 65 anos, uma pessoa receberia o benefício previdenciário até seus 84 anos. Isto impacta de forma direta a Previdência Social, pois neste Regime cada geração de participante ativo estará pagando os benefícios da geração que a antecedeu (isto é o dito Regime de Caixa). Ou seja, caso haja muitos trabalhadores para poucos aposentados, este Regime funciona muito bem. Caso contrário (atualmente este número já é de 1,7 ativos para cada inativo), teríamos que cobrar cada vez mais impostos das pessoas em idade ativa, com o objetivo de arrecadar recursos suficientes para pagar as aposentadorias. Além de ter que cobrar mais impostos dos empregadores. Será que o país suportaria mais aumento da carga tributária?

4. Segundo dados da Síntese de Indicadores Sociais do IBGE [5], algumas mudanças no perfil da população brasileira afetarão diretamente a Previdência Social. Este perfil deve mudar de forma considerável nos próximos 45 anos. De acordo com o relatório apresentado, os idosos com mais de 65 anos representarão 43% de toda a população residente no país em 2060. Outro dado importante é a população jovem e com tempo de trabalho para contribuição à Previdência Social, que deve ter seu contingente reduzido. Segundo o IBGE, hoje há 21 idosos em situação de dependência por aposentadoria para cada 100 integrantes da População Economicamente Ativa – PEA [6]. A previsão para o ano de 2060, será de 63 para cada 100. Dados alarmantes quando se pensa em Previdência Social.

A luz do ora exposto, para aqueles que afirmam que a Previdência brasileira não é deficitária e, por conseguinte, não necessita de uma reforma, não pensam de uma forma sistemática, o que os induzem a fazer uma opção pela negação da realidade, mergulhando de cabeça na busca do mundo idealizado pela Constituição de 1988, mas que ao logo dos anos foi sofrendo uma dissonância com o mundo real, em um deslocamento sem volta.

Não estou alienado do momento crítico por que passa nosso país, onde os casos de corrupção, fraude, má gestão dos recursos públicos estão nas manchetes diárias dos jornais. Claro que estes problemas também fazem parte do Sistema da Previdência e por isso devem ser atacados de uma forma direta e rigorosa.

Também não sou contrário a qualquer avanço nos benefícios sociais conquistados pela sociedade, mas o fato é que precisamos pensar na situação de uma forma mais abrangente, não só levando em consideração a contabilidade ou os tributos próprios destinados à Previdência ou a Seguridade.

É incontestável ter que considerar nas análises o avanço nos gastos da Previdência nos próximos anos (como fruto da mudança demográfica já citada), que tem o potencial de trazer um verdadeiro caos ao orçamento público, o que acarretaria falta de recursos para outras áreas igualmente sensíveis para o país.

Como já me alonguei bastante, finalizo externando a certeza de que a Reforma da Previdência é um mal necessário. O fato concreto é que quanto mais esperarmos para fazê-la, mais duras serão às medidas a serem tomadas no futuro e menos certeza de que os tão sonhados direitos a aposentadoria serão garantidos.

NOTAS:

[1] Superávit primário é o resultado positivo de todas as receitas e despesas do governo, excetuando gastos com pagamento de juros. O déficit primário ocorre quando esse resultado é negativo. Ambos constituem o resultado primário.
[2] Segundo informado no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias (de março de 2017) da Secretaria do Tesouro Nacional. Entende-se como Receita corrente líquida o somatório das receitas tributárias de um Governo, referentes a contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias e de serviços, deduzidos os valores das transferências constitucionais.
[3] O PIB é um dos indicadores mais utilizados na macroeconomia, e tem o objetivo principal de mensurar a atividade econômica de uma região. Na contagem do PIB, considera-se apenas bens e serviços finais, excluindo da conta todos os bens de consumo intermediários.
[4] Significa o tempo em que se considera que a pessoa irá viver após completar uma determinada idade.
[5] Disponível em <https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/livros/liv98965.pdf>
[6] População Economicamente Ativa é um conceito elaborado para designar a população que está inserida no mercado de trabalho ou que, de certa forma, está procurando se inserir nele para exercer algum tipo de atividade remunerada.

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André Machado
Cristão, casado há 19 anos, tem três filhos. Foi Sargento da Força Aérea durante 8 anos. Ocupa o cargo de Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil desde 1998, tendo desempenhado diversas funções em comissão e em assessoria, com destaque para o de Diretor de Fiscalização Substituto, Coordenador Geral de Planejamento e Chefe do Escritório de Fiscalização no Rio de Janeiro (todos na PREVIC). Também atua como professor da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), na área de Gestão e Planejamento. Possui graduação em Administração pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (1994); Pós-graduação em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas/RJ (2001); Pós-Graduação em Previdência Complementar pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (2003); Mestrado em Engenharia de Produção pela Universidade Federal Fluminense (2005); Advanced Leadership Seminar / Haggai Institute- 2008 (USA); Pós-Graduação em Política e Estratégia pela Escola Superior de Guerra (2011).

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